Адвокатское бюро города Москвы
«Сухарев и Партнеры»
запись на консультацию: +7 495 215-24-19
Адвокатское бюро города Москвы
«Сухарев и Партнеры»
запись на консультацию: +7 495 215-24-19
17.04.2013
Сухарев Александр Сергеевич
Управляющий партнёр адвокатского бюро г. Москвы «Сухарев и Партнёры»,
кандидат юридических наук
В рамках настоящей публикации автор ставит перед собой задачу, определенную в тематическом плане Конференции — научно обсудить основные вопросы административно-правового регулирования системы государственного управления, в первую очередь, посредством правового анализа самого понятия государственного управления и соответствия его содержания современным административно-правовым реалиям.
В современной учебной и научной литературе1 авторы публикаций по государственно-правовой тематике довольно часто отождествляют такие правовые понятия, как государственное управление и реализация государственной (в основном - исполнительной) власти.
Думается, что упомянутые термины не являются синонимами и их использование для обозначения сходных по правовой природе, но не идентичных видов властной деятельности видится крайне спорным.
Представляется, что отсутствие термина «государственное управление» в законодательных актах России, регламентирующих вопросы реализации государственной власти органами, относящимися к определенным ветвям государственной власти и иным властным институтам (в частности, Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации») связано, по всей видимости с тем, что указанные акты определяют, в первую очередь, содержание, формы и методы государственно-властного воздействия во вне – по отношению к иным, не входящим в структуру властного органа, субъектам права, а государственное
управление – это вид государственно-властной деятельности, осуществляемый в рамках организационно определенной системы субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой системы.
В теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права — государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством».
При этом многие уважаемые авторы, например, Н.М. Конин2, С.А. Боголюбов3 в своих публикациях придерживаются мнения о различном смысловом наполнении термина «государственное управление», говоря о государственном управлении в широком и в узком смысле слова. Такой подход к определению понятия государственного управления представляется спорным, думается, что определение государственного управления должно быть единым вне зависимости от широты (или узости) смысла, который вкладывается в этот термин.
Заметим, что государственное управление, как вид социального управления, осуществляется в рамках определенной государственной системы управления. В этой связи можно считать государственное управление не содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а способом обеспечения надлежащего функционирования этих властных структур.
И государственное управление, и реализация исполнительной власти, и осуществление административных полномочий происходят в сфере
государственного администрирования. В настоящее время, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, не все радикальные, коренные изменения правовой системы России получили должную теоретико-правовую оценку. Правовая система предыдущего, советского исторического периода существования России вполне обоснованно определяла почти всё государственное воздействие на общество и личность, как государственное управление. И упомянутый исторический период в административно-правовом контексте характеризуется солидным объемом научных исследований, выполненных учеными-административистами по тематике, связанной с государственным управлением. В настоящее время в науке административного права сложилась ситуация, в которой отраслевая теория отстаёт от норм законодательных актов и некоторые авторы пытаются «подогнать» некоторые теоретические положения предыдущей, советской, правовой системы под концепцию, задачи и правовые реалии современности.
В основной массе работ, написанных в 1993 году и позднее, по вопросам соотношения государственного управления и реализации исполнительной власти, упоминается, что на современном этапе формирования и существования правовой системы России государственное управление представлено в форме реализации исполнительной власти4. Это научное мнение представляется спорным и не находит должного теоретического, а главное – конституционного обоснования. Автор придерживается точки зрения, в рамках которой теоретические изыскания должны соответствовать конституционному строю и конституционно-правовым устоям страны, в рамках правовой системы которой проводятся такие научные исследования.
Отличий между этими юридическими категориями достаточно и их можно отличать по ряду оснований: — круг и статус адресатов воздействия; степень замкнутости системы — сферы воздействия; наличие субординации; круг органов, в которых присутствует тот или иной вид воздействия и многие иные признаки, указывающие больше на отличия, нежели на сходство между реализацией исполнительной власти и осуществлением государственного управления.
Следует также заметить, что Конституция России в своём тексте совершенно обоснованно ни одним словом не упоминает о таком виде государственного воздействия, как государственное управление. Признаем, что в настоящее время реализация государственных функций исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера не всегда подпадает под всю совокупность правовых характеристик, присущих государственному управлению. Полное совпадение усматривается только в том случае, когда мы исследуем государственно-служебные правоотношения, в полном объеме и по всем правовым признакам подпадающие под признаки государственно-управленческих. Из этого обстоятельства можно сделать вывод, что государственное управление, как вид государственного воздействия, присутствует не только в органах исполнительной власти, а, как минимум, во всех государственных органах, в которых существует институт государственной службы.
Итак, реализация исполнительной власти по совокупности приведенных признаков не тождественна государственному управлению – она осуществляется только субъектами исполнительной власти и только в отношении внешнего круга лиц – субъектов права, не входящих в структуру субъекта реализации исполнительной власти и не подчиненного организационно такому субъекту исполнительной власти. Цель реализации исполнительной власти не ограничивается воздействием на систему управления, а распространяется на предметы ведения, определенные для исполнительной власти административно-правовой нормой.
Осуществление государственных функций и предоставленных в соответствии с ними административных полномочий иными государственными органами, например, Банком России, Генеральной прокуратурой, Счётной Палатой и другими не подпадает ни под правовую характеристику государственного управления (при осуществлении этими органами элементов своей компетенции отсутствуют отношения иерархической подчиненности между этими органами и адресатами реализации их административных полномочий, так как первые и вторые не относятся к одной организованной системе), ни под правовую характеристику реализации исполнительной власти, так как указанные в настоящем абзаце государственные органы в силу ст. 11 Конституции России не являются органами государственной исполнительной власти, хотя и обладают рядом административных полномочий.
Таким образом, осуществление государственных функций в условиях наличия общих, перечисленных выше признаков и видов государственного воздействия, уместно охарактеризовать, как государственное администрирование, определив, что государственное администрирование – это род нормативно урегулированной подзаконной деятельности компетентных государственных органов по реализации установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно-значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства.
Исходя из посылки базового, родового понятия государственного администрирования, можно сформулировать определение его видов:
Государственное управление – вид государственного администрирования, осуществляемый уполномоченным лицом в рамках структуры государственного органа в отношении лиц, находящихся с ним в состоянии организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и организационно подчиненных ему лиц».
Реализация исполнительной власти - вид государственного администрирования, осуществляемый органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в состоянии организационной
(структурной, служебной) подчиненности в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, конституционно предусмотренных для исполнительной власти.
Реализация административных полномочий (подзаконное неуправленческое воздействие) – вид государственного администрирования, осуществляемый государственным органом, не относящимся к ветвям государственной власти, в отношении лиц, не находящихся с субъектом воздействия в состоянии организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России.
Ещё одной проблемой терминологического плана в отрасли административного права и в сфере административного нормотворчества можно считать проблему законодательной квалификации правовых категорий. Например, действующее законодательство о государственной службе, при всей своей объемности и подробности правовых установлений, имеет ряд спорных положений и пробелов, устранение которых может способствовать решению ряда задач, сформированных в концепции проведения административной реформы. Так, в п.1 ст. 1 действующей редакции Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5 (далее по тексту – «Федеральный закон № 79») определение государственной должности6 дано с использованием тавтологического приёма – …«должность» … — это … «должность»… Что же такое собственно «должность», данный закон не устанавливает, как не устанавливает этого и Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»7, хотя понятие «должности» наиболее уместно закрепить именно в нормах законодательства о государственной службе. Подобные формулировки в текстах законодательных актов приводят к тому, что должностное лицо, действующее на основании такого закона порой путается в определениях, часто бывает не в состоянии не только истолковать, но и правильно усвоить нормы закона, делает неправильные выводы из его текста и может по этой причине допустить ненадлежащее его применение.
В целях уточнения понятия государственной должности автором в рамках настоящей публикации вносится предложение изложить п.1 ст.1 Федерального закона № 79 в следующей редакции:
«1) государственная должность Российской Федерации и государственная должность субъекта в составе Российской Федерации (далее также — государственные должности) – государственно-правовое положение гражданина Российской Федерации, возглавляющего государственный орган, указанный в Конституции Российской Федерации, федеральном законе, конституции (уставе), законе субъекта Российской Федерации, либо в полном объеме осуществляющего в таком органе полномочия, конституционно, либо законодательно установленные для этого государственного органа».
Известно, что в теории административного права использование тавтологических приемов при формировании дефиниций – правовых понятий признаётся недопустимым и думается, что предложенная редакция определения государственной должности позволяет и раскрыть это понятие, и более предметно классифицировать статус лиц, занимающих государственные должности – на лиц, возглавляющих конституционно и законодательно установленные государственные органы (руководителей) и на лиц, осуществляющих в этих органах конституционно и/или
законодательно установленные полномочия, к числу последних относятся, например, депутаты, члены правительства, судьи и иные лица.
Немало проблем при изучении административного права возникает в связи с необоснованно разнообразным смысловым наполнением отраслевых дефиниций и с не менее вольным их использованием. Рассмотрим феномен административной правосубъектности, как основной юридической характеристики административно-правового статуса лица. Такие базовые элементы административной правосубъектности, как субъективное право, субъективная обязанность и полномочие имеют ряд сходных признаков, но они далеко не идентичны, хотя порой одни из этих определений подменяются другими не только в бытовом обороте, но и при принятии федеральных законов. В этой связи представляется уместным определить, что субъективное право – установленные административно-правовой нормой содержание и мера возможного поведения, осуществляемого по усмотрению правообладателя, в его интересе и опосредованно обеспеченного мерами административного принуждения; субъективная обязанность - установленные административно-правовой нормой содержание и мера должного поведения, осуществляемого по требованию и в интересе правообладателя, либо уполномоченного лица, обеспеченное мерами административного принуждения. Полномочие - государственно-правовая категория, установленная административно-правовой нормой и выражающаяся в единстве права и обязанности, реализуемом в публично правовом интересе, в обязательном порядке при наличии объективных юридических оснований и непосредственно обеспеченное мерами государственного, в первую очередь – административного, принуждения.
Административная правосубъектность государственных образований, органов и их должностных лиц выражается в компетенции – совокупности полномочий и предметов ведения, по которым они реализуются. Административная правосубъектность иных категорий субъектов административного права выражается в совокупности установленных для
каждого из них видов и объемов субъективных прав и обязанностей. Установление компетенции субъекта государственного администрирования по формуле «вправе» признается коррупциогенным фактором8, но, несмотря на это установление, множество федеральных законов определяет компетенцию властных субъектов по формуле «вправе». Такая формулировка допущена и в ФЗ «О полиции»9 — «ст. 13. Права полиции», и во всех российских процессуальных кодексах, где устанавливается, что … «суд вправе», «следователь вправе», «прокурор вправе», «должностное лицо вправе» и т.д. Если вспомнить, что право — это содержание и мера возможного поведения, осуществляемого по усмотрению правообладателя и в его интересе, то можно предположить, что одна из причин уровня российской коррупции кроется в содержании ряда действующих правовых установлений. Так, многие коррупционные проявления связаны не с содержанием нормативных предписанием, а способом их применения, либо исполнения, когда представитель государства вместо реализации полномочий – в обязательном порядке и в публично-правовом интересе, осуществляет установленные для него права – по своему усмотрению и в своём интересе. Возможно, с этим связаны и те ситуации, в которых должностные лица путают собственные и государственные интересы и источники финансирования тех, либо иных государственно-значимых проектов, например, при строительстве олимпийских объектов в окрестностях г. Сочи.
К сожалению, дозволенный объём публикации не позволяет коснуться достаточно широкого круга проблемных аспектов формирования понятийного аппарата отрасли административного права с детальными обоснованиями и пространными выводами и предложениями.
Одним из выводов, который можно сделать в завершение изложенного, является мнение, что стройность и юридическая корректность административно-правовой терминологии обеспечивает вначале надлежащее установление, а впоследствии – надлежащее применение, исполнение и соблюдение правовых предписаний их адресатами, то есть, является обязательным условием установления и поддержания законности, как правового состояния общества и государства.
1 Например, Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). М. «Проспект», 2010 г.
2 Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. // М.: «Проспект», 2010./§ 1, тема 1.
3 Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях: учебно-практическое пособие. // «Проспект», 2010 г., /§ 1, гл.7
4 Например, §2 гл. 1 ч. 1 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). // М. «Проспект», 2010 г.
5 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», // СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215
6 В частности, в указанной норме установлено, что «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также — государственные должности) — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».
8 П.п. «б» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96)
9 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ от 14 февраля 2011 г. N 7 ст. 900
7 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».// СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063