РусскийEnglish

запись на консультацию: +7 495 215-24-19

Наша команда

Статьи и публикации

Проблемы нормативного регулирования принципа законности в административном судопроизводстве

Автор: Д.С. Мурашов

14.03.2013

Проблемы нормативного регулирования принципа законности в административном судопроизводстве

аспирант отдела административного

законодательства и процесса

Института законодательства и

сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Мурашов Д.С.

В юридической науке под принципами права традиционно принято понимать основополагающие, базовые идеи и представления, составляющие основу для формирования и развития правовой системы. Выявление, формулирование принципов существования и развития того или иного общественного явления — первый шаг к его познанию юридической наукой, отправная точка для формирования научных представлений об этом явлении и фундаментальная основа для его правового регулирования. Лишь на основе четко и недвусмысленно сформулированных принципов, реализуемых последовательно и системно без каких-либо исключений, возможно построение корректной и полноценно функционирующей системы правовых норм, регулирующих отношения в той или иной сфере жизнедеятельности общества.

Административное судопроизводство не является чем-то безусловно новым для российской правовой системы. Возможность создания и функционирования административных судов в России рассматривалась  еще начале XX века, а «Положение о судах по административным делам» было принято уже в 1917 году. Однако, несмотря на имеющейся опыт правового регулирования отношений в сфере отправления правосудия по административным делам, до настоящего времени в отечественной правовой науке не существует устоявшегося мнения о структуре и содержании принципов, на которых должно выстраиваться такое регулирование. Однако большинство авторов сходятся во мнении, что без реализации принципа законности невозможно сколько-нибудь эффективное функционирование того или иного института права.

В настоящей статье автором будет рассмотрен принцип законности как базовый, основополагающий принцип построения и развития нормативно-правового регулирования административного судопроизводства и проблемы его закрепления на современном этапе развития законодательства России об административном судопроизводстве.

Содержание рассматриваемого принципа достаточно полно приведено в части 2 статьи 15 Конституции РФ, устанавливающей, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»[1]. Однако необходимо отметить, что принцип законности не исчерпывается требованием соблюдения Конституции Российской Федерации и законов, а включает в себя также требование о соблюдении иных нормативных правовых актов, принятых в рамках и во исполнение актов большей юридической силы.

Применительно к административному судопроизводству принцип законности приобретает исключительную значимость, поскольку цель существования административного правосудия заключается в защите прав граждан от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих закон. При этом если в рамках частноправовых отношений гражданин способен защитить свое право способом самозащиты, то в рамках административных правоотношений гражданин применить самозащиту не в состоянии, то есть единственной возможностью восстановить свое право для гражданина в таком случае остается судебное обжалование.

Как справедливо отмечает В.Д.Сорокин, одним из условий эффективности принципа законности является продуманная, научно обоснованная система законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование общественных процессов[2]. Однако проблемы в нормативном правовом регулировании административного судопроизводства как общественного явления встречаются уже на стадии закрепления самого принципа законности.

В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации принцип законности сформулирован в статье 11, закрепляющей обязанность суда разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу[3].

С одной стороны, на современном этапе вышеприведенная формулировка принципа законности может быть признана приемлемой, однако с другой стороны Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в той же статье 11 закрепляет возможность применения аналогии закона и аналогии права при разрешении по существу в том числе дел, возникающих из публичных правоотношений: «в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права)». Представляется, что возможность применения аналогии закона или аналогии права при разрешении административного дела нельзя признать допустимой. Приведенное суждение строится на понимании специфики государственного администрирования в правовом государстве, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью,  а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В правовом государстве любой процесс государственного администрирования, сопряженный с властным воздействием на личность, проводится в строгом соответствии с законом, устанавливающем возможность такого властного воздействия, и в строгом соответствии с установленной процедурой осуществления этого воздействия, либо не производится вообще. Таким образом, установление возможности применения судом для разрешения административного спора, рассматриваемого в рамках административного судопроизводства, нормы, регулирующей какое-либо иное властеотношение, недопустимо и противоречит принципу законности.

В этой связи имеет смысл обратить внимание на формулировку положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части закрепления возможности применения аналогии закона и аналогии права в материально-правовом смысле в рамках разрешения дел арбитражными судами: «в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права)»[4]. Сравнительный анализ положений Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации в рассматриваемой части позволяет говорить о преимуществе формулировки, содержащейся в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, поскольку оговорка «если это не противоречит их существу» позволяет исключить по вышеуказанным причинам из области применения аналогии закона и аналогии права случаи отправления арбитражными судами правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Переходя к анализу нормативного регулирования процесса отправления судами правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо отметить, что Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в части 4 статьи 1, распространяющей свое действие и на производство по рассматриваемой категории дел, содержит правило, устанавливающее возможность применения аналогии закона и аналогии права и в рамках процессуальных правоотношений: «в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, федеральные суды общей юрисдикции и мировые судьи применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права)». Нельзя не обратить внимание на отсутствие аналогичного положения в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, что, безусловно, можно отнести к достоинствам этого кодификационного акта.

Представляется, что применение аналогии закона и аналогии права недопустимо при регулировании процесса отправления правосудия по административным делам по ряду причин.

Во-первых, такое положение предоставляет слишком большую широту для судейского усмотрения, что является серьезным коррупциогенным фактором и снижает эффективность административной юстиции в целом в силу наличия возможности злоупотребления своими полномочиями со стороны судейского корпуса, при этом представляется весьма вероятным недостижение цели административного судопроизводства, состоящей в осуществлении защиты прав и свобод человека и гражданина от противоправных действий со стороны государственной администрации.

Во-вторых, вводя такое положение, законодатель фактически признает неспособность предусмотреть в принимаемом им процессуальном законе все возможности развития процесса в административном суде. О каком правовом государстве может идти речь, если это государство не в силах установить, каким образом, в каком процессе и путем совершения каких действий оно сможет обеспечить защиту личности от произвола собственных органов?

В-третьих, указанное положение спорно еще и потому, что наличие нормы права, регулирующей общественные отношения, сходные с отношениями по отправлению правосудия по административным делам, весьма маловероятно в силу специфики последних. Кроме того, такая формулировка оставляет множество вопросов, поскольку становится неясным, норму какого процессуального закона в случае отсутствия необходимой процессуальной нормы можно применять – Арбитражного процессуального кодекса, Гражданского процессуального кодекса или Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Логика построения правоотношений позволяет предположить, что наиболее приемлемым является использование аналогии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации как с единственным из перечисленных актов, подробно регулирующим судопроизводство по рассмотрению дел с участием личности и государства. Однако указанная позиция далеко не всегда применяется судами. Принципы же осуществления правосудия в Российской Федерации в части административного судопроизводства окончательно единогласно не сформулированы и не классифицированы доктринально, не говоря уже об их законодательном закреплении.

Рассмотрев нормативное закрепление принципа законности при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, перейдем к рассмотрению регулирования производства по делам об административных правонарушениях в интересующей нас части. В этой связи необходимо исследовать положения, содержащиеся в статье 1.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом»[5]. При этом в законе, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, а именно в части 1 статьи 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, указано, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, какое бы то ни было явное или неявное применение судами норм, не содержащихся в указанных нормативных правовых актах, является прямым нарушением принципа законности.

Однако в настоящее время суды зачастую применяют нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в производстве по делам об административных правонарушениях.

Так,  согласно позиции Заместителя председателя Московского городского суда Дмитриева А.Н., выраженной в Постановлении от  14 апреля 2011 г. по делу N 4а-553/11, «суд обоснованно пришел к выводу о том, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении была подана с нарушением установленного законом срока и, поскольку с ходатайством о восстановлении срока на обжалование постановления В. не обращался, возвратил жалобу»[6]. Заметим, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не наделяет суд полномочием возвратить жалобу на постановление по делу об административном правонарушении в каком бы то ни было случае. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вообще не использует понятия возврата жалобы заявителю. Таким образом, Московским городским судом фактически применяются нормы п. 2 ч. 1 ст. 324 Гражданского процессуального кодека при производстве по делам об административных правонарушениях.

Другим ярким примером может служить позиция судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда в составе председательствующего судьи Захаровой Е.А., судей Нестеренко Г.А., Давыдовой И.Н., выраженной в Определении от 20 июля 2010 г. по делу № 33-19693[7]. При рассмотрении указанного дела, возбужденного в связи с подачей жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, судьи полностью аргументируют свою позицию ссылками исключительно на нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Вышеуказанные позиции судов наглядно иллюстрируют последствия установления возможности применения судейского усмотрения в рамках административного судопроизводства и свидетельствуют о необходимости его минимизации.

Таким образом, формирование системы законодательства об административном судопроизводстве, по мнению автора, следует начинать с полноценного и корректного формулирования принципов, на основе которых эта система будет выстраиваться, при этом первоначальным и базовым этапом в этом процессе должны стать выработка и закрепление формулировки принципа законности, а также гарантий его реализации, одной из которых, безусловно, является минимизация судейского усмотрения в рамках судопроизводства по административным делам, в том числе путем установления обязанности суда действовать строго в рамках закона без каких-либо исключений. Узаконивание возможности применения аналогии закона и аналогии права к разрешению административных споров или к процессу разрешения этих споров неизбежно влечет увеличение числа злоупотреблений судьями своими полномочиями и, как следствие, снижение эффективности судебного контроля за деятельностью государственной администрации, а практика применения судами норм процессуального кодекса к отношениям, не регулируемым этим кодексом, влечет лишение человека и гражданина возможности судебной защиты его нарушенных прав, свобод и законных интересов в сфере государственного администрирования, а значит недостижение цели существования административного судопроизводства.



[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции  РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) //СЗ РФ 26.01.2009, № 4, ст. 445

[2] Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002, С.41

[3] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 14.11.2002, № 138-ФЗ от 14.06.2012)//СЗ РФ 18.11.2002, № 46,  Ст. 4532.

[4] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. От 30.12.2012)//СЗ РФ 29.07.2002 № 30, Ст. 3012.

[5] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ//СЗ РФ 07.01.2002, № 1 (ч. 1), Ст. 1.

[6] Постановление Московского городского суда от 14.04.2011 по делу № 4а-553/11 // СПС КонсультантПлюс

[7] Определение Московского городского суда от 20.07.2010 по делу № 33-19693 // СПС КонсультантПлюс