Статьи и публикации

Актуальные проблемы формирования административного судопроизводства и досудебных процедур в России

Автор: Н.В. Сухарева

01.03.2013

Актуальные проблемы формирования административного судопроизводства  

и досудебных процедур в России

кандидат юридических наук,

доцент по кафедре Административного права,

старший научный сотрудник

отдела Административного законодательства и процесса

Института законодательства и

сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

Сухарева Н.В.

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека

и гражданина — обязанность государства»

(статья 2 Конституции Российской Федерации).

 

Начало 90-х годов в России было ознаменовано яркими политическими событиями и большими изменениями в культурной и общественной жизни страны. С принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации[1] открылся новый этап для построения демократического общества и создания правовой базы Российского государства. В соответствии со ст. 18 этого главного закона страны: «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Это положение Конституции и обуславливало основной вектор развития всего законодательства. Стартовый механизм  для создания новых материальных и процессуальных законов, направленных на защиту граждан, был «запущен». Лишь в начале  ХХI столетия Россия подошла к одному из важных своих проектов, связанных с формированием новой судебной системы. Практически одновременно подготавливались несколько процессуальных кодифицированных актов, регламентирующих работу судов общей и арбитражной юрисдикции. Но, если нормативно-правовой фундамент для отправления правосудия в этих судах уже «стоял» и принятие этих кодексов не представляло большой проблемы, то проблему формирования административных судов и административного судопроизводства предстояло еще решить. Это был важный шаг по пути не только к совершенствованию судебной системы и реализации положений ст.ст. 46, 118, 126 Конституции Российской Федерации[2] и ст.ст. 1, 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»[3], но и движение к укреплению авторитета государства, провозгласившего высшей ценностью права и свободы гражданина.

В соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Актуальность вопроса о необходимости учреждения в России государственного «специализированного» органа, который будет осуществлять рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, очевидна. Вместе с тем, вопрос о статусе этого органа вызывает большие споры. Нужно ли создавать отдельное звено в рамках судебной системы или формирование органов будет функционировать в системе судов общей юрисдикции? На эти и другие вопросы, базирующиеся на реализации ст. 118 Конституции Российской Федерации по осуществлению административного судопроизводства, нет однозначного ответа до настоящего времени.

Для понимания проблемы формирования любой современной национальной системы правосудия особое значение имеет история развития общества того или иного государства. Формирование системы судов и процессуальные правила рассмотрения в них дел, например, в Германии, Франции, Италии в корне отличаются от системы судов и процессуальных актов в США, Канаде или Японии. Законодательство любого государства неразрывно связано с политическими событиями, происходящими на определенных этапах его развития. Российское общество имеет свою историю развития, которая, безусловно, оказывала влияние на формирование своего законодательства и судебную систему.

Если говорить об истоках формирования административного судопроизводства, то следует отметить позитивные шаги, предпринятые в рамках проводимой в России реформы 1864 г., когда был декларирован принцип разделения властей («власть обвинительная отделяется от судебной»)[4]. К сожалению, исторические политические события 1917 г. не позволили воплотить в жизнь многие передовые реформаторские идеи по созданию административного правосудия, да и сам вопрос формирования административного судопроизводства в советский период не мог быть актуальным. Это был период становления системы советских судов, которые ориентировались на декларативный тезис: «власть всегда права».

Развитие современного судопроизводства последнего столетия в нашей стране и, связанные этим, проводимые судебные реформы историки условно разделяют на три периода:

- 1917 г – 1953 г. (период, когда деятельность судов была безраздельно подчинена железной воле партийных и государственных органов);

- 1953 г. – 1993 г. (период, когда суд и прокуратура чуть в меньшей степени, чем прежде были зависимы от власти);

–1993 г. – по настоящее время (с момента принятия Конституции Российской Федерации, т.е. период, когда государство взяло курс на построение демократического общества, и провозгласило принцип «разделения властей»).[5]

Именно с этого последнего периода административисты вновь обратили внимание на проблемы формирования административного судопроизводства в России, подготовив, таким образом, платформу для законодательных инициатив по разработке проектов законов «Об административных судах» и Кодекса об административном судопроизводстве. Однако сама идея формирования отдельных органов, осуществляющих правосудие по делам, возникающим из административных правоотношений, была поддержана не всеми учеными-цивилистами. И, прежде всего, была подвергнута критике кодифицированная система процессуальных правил, по которым административные суды должны были бы рассматривать подведомственные им дела[6].

Мнения «административистов» также разделились. Принятые новые конституционные положения требовали фундаментального сравнительно-правового анализа о формах осуществления судебной власти в России и комментирования понятийного аппарата четырех видов судопроизводств: «конституционного», «гражданского», «административного» и «уголовного», а также приведения в соответствие всей терминологической базы российского законодательства, содержащейся в самих законах, определяющих порядок каждого из указанных видов судопроизводства. Можно ли, применив сравнительный метод, однозначно сделать вывод о том, что уголовным процессом считается уголовное судопроизводство, гражданским процессом – гражданское судопроизводство, конституционным процессом – конституционное судопроизводство и административным процессом – административное судопроизводство? К сожалению, и на этот вопрос не найден однозначный ответ. Административный процесс имеет совершенно иную структуру и процессуальные нормы, регулирующие судебное рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, это лишь одна из составных частей процесса. Наряду с этой частью процессуальных норм существует и нормативная база по досудебной регламентации разрешения «административных конфликтов», и система норм по порядку разработки и принятия нормативных и ненормативных актов, и процессуальные нормы, регулирующие повседневную деятельность органов исполнительной власти. Поэтому в этом контексте толкования, что термин «административный процесс» будет тождественен «административному судопроизводству» представляется нам сомнительным.

Административный процесс базируется на трех «китах»:

- нормотворческий процесс (процесс, регламентирующий нормотворческую деятельность органов исполнительной власти);

- процедурный процесс (процесс, регламентирующий повседневную управленческую деятельность органов исполнительной власти);

- юрисдикционный процесс (процесс, регламентирующий рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административно-правовых правоотношений).

Таким образом, именно в рамках административно-юрисдикционного процесса рассматриваются административные споры. В настоящее время, как было упомянуто ранее, в России отсутствует специализированный орган по рассмотрению таких правовых конфликтов и единая система правил их рассмотрения. Досудебное рассмотрение спора осуществляется в рамках соответствующего органа исполнительной власти в соответствии c административными регламентами, нормами отраслевого законодательства и др. Судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, осуществляется в судах общей и арбитражной юрисдикции на основании Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации[7] и Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации[8].

Проблема досудебного урегулирования административного спора достаточно актуальна. Однако, до тех пор, пока:

(1)     не будет работать механизм персональной ответственности каждого конкретного должностного лица за принятие незаконного решения, действия (бездействие),

(2)     не будет «включено» в повседневную практику частное определение суда,

(3)     не будет систематизировано и унифицировано процессуальное законодательство, регламентирующее процедуру рассмотрения административных споров в досудебном порядке,

(4)     не будут реализованы на практике принципы состязательности процесса с участием должностного лица и равенства «спорящих сторон» перед законом,

суды, осуществляя правосудие по административным спорам, будут перегружены.

Сила власти — в доверии к ней. На сегодняшний день авторитет власти подрывается должностными лицами всех уровней. «Показательные процессы по коррупционным делам» не способствуют укреплению веры в реализацию принципов справедливости и равенства субъектов административного правоотношения перед законом, неотвратимости наказания за допущенные нарушения при принятии нелегитимного решения, действия (бездействия) в досудебном процессе.

Вместе с тем, введение обязательности досудебного урегулирования административных споров при правильном подходе, с учетом выявления системных ошибок российской практики рассмотрения и разрешения споров в органах исполнительной власти, с учетом достижения мировых стандартов правосудия, осуществляемого по делам, возникающим из административных правоотношений, представляет для российского общества большой интерес. Принцип оперативности и доступности процесса в условиях досудебного урегулирования обеспечивал бы гражданам и организациям своевременное рассмотрение и восстановление нарушенных прав, если таковое нарушение было бы выявлено. Суды получили бы возможность уделять больше внимания сложным делам, которые, действительно, имеют неоднозначное решение и требуют особого подхода к оценке доказательств, назначения экспертизы и проч.

В этой связи интересен подход французской модели системы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений. Досудебное рассмотрение дел подобного рода достаточно эффективно, т.к. должностные лица каждого соответствующего государственного органа заинтересованы в правильном и своевременном рассмотрении «конфликтного правоотношения». Такой интерес каждого должностного лица, осуществляющего руководство конкретным департаментом, ведомством и др., проявляется в принципе «неотвратимости наказания». Если административный спор не правильно разрешен в рамках досудебной процедуры урегулирования, суд далее дает оценку действиям (бездействию) административного органа и выносит судебный «акт реагирования», в соответствии с которыми в большинстве случаев наступают негативные последствия для должностных лиц (и не только за нарушенные права граждан, но и за неправильно вынесенное решение в результате рассмотрение в досудебном порядке). Такой подход представляется нам справедливым и стимулирует должностных лиц к своевременному и правильному рассмотрению административных споров.

В нашей стране серьезные законотворческие инициативы по вопросам совершенствования досудебных процедур и «моделирования» административного судопроизводства выдвигаются из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. О позиции Конституционного Суда Российской Федерации по данной проблематике широкой юридической общественности пока ничего не известно. Хотя, думается, что весьма интересно было бы ознакомиться с официальным мнением по вопросу формирования органа административного правосудия этого уважаемого судебного органа страны.

В апреле 2006 г. на пленарном заседании Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации была обсуждена и одобрена концепция административного судопроизводства, а чуть позже в феврале 2007 г. в Центре стратегического развития была представлена и одобрена на круглом столе концепция, посвященная внесудебной и досудебной административной процедуре и созданию нового контрольного органа.

Понимая значение оперативности рассмотрения налоговых споров Федеральная налоговая служба Российской Федерации предложила свое видение вопроса усовершенствования досудебной процедуры налоговых споров, подготовив Концепцию развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 – 2018 г.г.[9]  Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от. и 13 февраля 2013 г N ММВ-7-9/78@ была утверждена, но официально не опубликована. Это был важный шаг в на пути реализации принципов оперативности процесса рассмотрения налоговых споров.

Из содержания указанной Концепции следует, что до недавнего времени налогоплательщики и иные участники налоговых правоотношений отдавали предпочтение судебному урегулированию конфликтов. Важнейшим этапом в развитии института досудебного урегулирования налоговых споров является законодательное закрепление с 1 января 1999 года процедурных вопросов обжалования актов налоговых органов, действий и бездействия их должностных лиц в части I Налогового кодекса Российской Федерации.

Количество налоговых споров, разрешаемых арбитражными судами, постоянно росло. Если в 1992 г. доля административных споров в общем количестве дел, рассмотренных арбитражными судами, не превышала 2%, то в 2008 г. она составила более 60 процентов. В основном это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за 15 лет увеличилось в 22 раза. Все это обусловило необходимость реформирования и модернизации механизма досудебного разрешения налоговых споров.

С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования была изменена процедура судебной защиты — с 1 января 2009 года досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения стало обязательным. Законодателем была реализована концепция последовательного урегулирования налоговых споров: в досудебном и далее — в судебном порядке. Избранная организационно-правовая модель имеет существенные достоинства с точки зрения защиты прав и законных интересов налогоплательщиков, среди которых — институт апелляционного обжалования, невозможность ухудшения положения лица по результатам рассмотрения его жалобы.

Начиная с 2006 года в системе налоговых органов (включая центральный аппарат Федеральной налоговой службы) стали создаваться специализированные подразделения налогового аудита, в чьи задачи входит объективная проверка обоснованности жалоб на результаты налоговых проверок и урегулирование налоговых споров до суда, доведение до судебной стадии разрешения спора только обоснованных и законных решений. Подразделения налогового аудита, прежде всего, обеспечивают разрешение споров в рамках двух основных стадий:

- на стадии рассмотрения возражений (разногласий) по материалам налоговой проверки (от момента вручения акта по результатам мероприятий налогового контроля до вынесения решения);

- на стадии рассмотрения жалоб на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также на ведомственные акты ненормативного характера.

В Концепции также отмечается, что итоги работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров уже в первые два года (2006 — 2007 гг.) свидетельствуют о том, что налогоплательщики стали отдавать предпочтение досудебной процедуре урегулирования налогового спора. Так, по состоянию на конец 2007 года темп роста числа жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, в 4 раза превысил темп роста споров, рассматриваемых в судебном порядке.

Оперативное реагирование на нарушения, выявленные при рассмотрении жалоб, обобщение результатов и устранение внутриведомственных ошибок способствовали повышению качества администрирования и обусловили тенденцию к сокращению количества жалоб, подаваемых на решения по результатам налоговых проверок. Начиная с 2010 года наблюдается тенденция сокращения числа жалоб в среднем на 10% ежегодно.

Результатом качественного досудебного урегулирования налоговых споров явилось существенное снижение нагрузки на судебную систему Российской Федерации. Согласно официальным данным Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации количество споров, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации с участием налоговых органов, ежегодно сокращается на 15 — 20 процентов[10].

Вместе с тем, полагаем, что внедрение досудебной процедуры должно быть направлено на эффективную работу каждого соответствующего должностного лица, департамента, территориального или федерального органа. А это может быть достигнуто лишь при наличии соответствующих корреспондирующих «статусных норм»: права, обязанности, ответственность. Не будет «работать» обязывающая норма при отсутствии «баланса» норм о персональной ответственности. Правовая природа административных правоотношений такова, что изначально ставит их участников в неравные условия, поэтому при «переходе» правоотношений в плоскость административно-процессуальных правоотношений, в основе которых лежит спор, каждому участнику должно быть гарантировано «качественное» рассмотрение, при этом бремя доказывания легитимности правомерного решения, действия возлагается на орган или должностное лицо, наделенное государственно-властными полномочиями. Неотвратимость наказания должностного лица за неправомерное решение, действие (бездействие), нарушающее права и законные интересы граждан и организаций только укрепит авторитет власти и веру в реализацию принципов справедливости, законности. Иначе путь к «истине» просто удлинится, и восстановление нарушенного права может быть осуществлено только на втором этапе – этапе рассмотрения и разрешения дела по существу в порядке административного судопроизводства.

Как справедливо отмечала судья высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Панова И.В., задачами внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел являются:

- создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

- повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократизации и коррупции);

- разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;

- создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел[11].

Перспективы кодификации административного судопроизводства имеют в настоящий момент хорошую «платформу»:

- во-первых, уже «работают» систематизированные определенным образом нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации;

- во-вторых, сложилась достаточно большая практическая база рассмотренных дел, возникающих из административных правоотношений;

- в-третьих, учеными-административистами проведены фундаментальные исследования по подготовке концептуальных решений по проблемам рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правоотношений, выявлены особенности разрешения административных дел, рассматриваемых в судах общей и арбитражной юрисдикции.

Так, в частности из основных особенностей стоит упомянуть такие, как:

- более активная (инквизиционная) роль суда в сборе доказательств;

- возложение бремени доказывания на органы исполнительной власти;

- более краткие сроки производства по делу;

- первоначальный различный правовой статус участников спорного правоотношения.

Анализируя проблемы формирования административного судопроизводства, необходимо указать, что нормы этого кодифицированного акта должны регламентировать процессуальную деятельность органа, специализирующегося на рассмотрении и разрешении дел подобного рода. Вместе с тем необходимо понимание, каков будет потенциальный статус этого органа. Будет ли осуществляться специализация в рамках судов общей юрисдикции и статус коллегии по административным делам будет ли  регламентироваться Федеральным законом  «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[12] или будет принят федеральный конституционный закон «Об административных судах»? Совершенно очевидно, на наш взгляд, что кодифицированный акт об административном судопроизводстве не может содержать одновременно и нормы системы «построения» такого органа (либо выделенной структуры в органе), и нормы системы «построения процесса» по делам, возникающим из административных правоотношений.

Российским юристам известны несколько различных проектов Кодекса об административном судопроизводстве и проект федерального конституционного закона «Об административных судах». Все они имели серьезные недостатки и поэтому, к сожалению, работа, начавшаяся еще в 2000 году, продолжается до сих пор. Среди ряда существенных  недостатков, переходящих из различных редакций законопроекта, следует назвать неопределенность при определении предмета правового регулирования, отсутствие четкого указания на основания и виды нормативных актов, подлежащих оспариванию, отсутствие единого понятийного аппарата. Думается, следует признать неудачным введенный в законопроект последней редакции  термин «административное исковое заявление». Административный иск представляет собой обращение к суду за защитой нарушенных прав. Однако, сущность искового производства и производства по жалобам в соответствии с действующей системой процессуальных норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации различна и процессуальные особенности дел, возникающих из административных правоотношений, возбуждаются не на основании иска, а на основании заявления (жалобы).

Вместе с тем, несмотря на указанные недостатки, есть и серьезные позитивные аспекты в продвижении к решению проблемы формирования административного судопроизводства. Так, например, определены общий порядок и способы обжалования административных решений, а при систематизации норм успешно применяется основной методологический подход к рецепции норм гражданского процессуального законодательства. Кроме того, важное значение  имеет и то, что в эпоху глобализации экономики, «политико-правовых» проектов, разрабатываемая российская модель административного судопроизводства соответствует современным тенденциям развития законодательства об административном судопроизводстве многих европейских стран (Франции, Германии, Италии и др). «Правовая Россия» потеряла некоторое время в эпоху советского периода, когда регламентация оспаривания актов государственного управления практически отсутствовала, однако в настоящее время наши национальные проекты, связанные с регулированием вопросов защиты граждан и организаций представляют большой интерес для мировой общественности, т.к. ряд вопросов в этой сфере наши суды решают более эффективно.

---